Op 15 februari 2023 heeft de Europese Commissie aangekondigd dat zij een nieuwe procedure tegen Polen zal starten vanwege de aanhoudende zorgen over de rechtsstaat in het land. Deze procedure zal zich richten op de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht en het gebrek aan eerbiediging van de EU-wetgeving door Polen. De stap van de Europese Commissie volgt na maanden van toenemende spanningen tussen de Europese Unie en Polen over de rechtsstaat en komt na een oproep van verschillende Europese leiders om actie te ondernemen tegen de Poolse regering.[1]
De afgelopen jaren is er veel te doen geweest over de Poolse rechtsstaat. Sinds de rechtse regering onder leiding van de partij. ‘Recht en Rechtvaardigheid (PiS)’ in 2015 aan de macht kwam, zijn er verschillende hervormingen doorgevoerd die volgens critici de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aantasten en de scheiding der machten in gevaar brengen. Zo heeft de regering bijvoorbeeld de leeftijdsgrens voor rechters verlaagd, waardoor veel oudere rechters vervroegd met pensioen moesten. De vrijgekomen posities werden vervolgens door de regering ingevuld met haar eigen kandidaten. Ook heeft de regering een disciplinaire kamer opgericht die de bevoegdheid heeft om rechters te straffen en te ontslaan. Deze kamer is echter niet onafhankelijk en wordt gecontroleerd door de regering.[2] Daarnaast heeft de regering de invloed van het ministerie van Justitie op de benoeming van rechters vergroot.[3] De Europese Commissie heeft zich herhaaldelijk kritisch uitgelaten over deze ontwikkelingen en heeft nu besloten om opnieuw een zaak aanhangig te maken bij het Europees Hof van Justitie.[4]
Eerder in 2017 heeft de Europese Commissie een zogenaamde artikel 7-procedure tegen Polen gestart.
Artikel 7 VEU bepaalt dat de Europese Raad kan vaststellen dat er sprake is van een ernstige en voortdurende schending van de Europese waarden door een lidstaat en kan vervolgens aanbevelingen doen om deze schending op te heffen.[5] Deze waarden bestaan volgens art. 2 VEU uit eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten.[6] Deze aanbevelingsprocedure is voornamelijk gericht op het ondersteunen van het dialoog tussen de betreffende lidstaat en de Europese Commissie, met als doel te voorkomen dat artikel 2 VEU daadwerkelijk wordt geschonden.[7] Om deze procedure te starten is slechts een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie vereist. Om de waarschuwing te legitimeren is echter de hogere drempel van vier vijfde in de Raad nodig.
Wanneer deze aanbevelingen niet worden opgevolgd, kan de Europese Raad, na constatering van de ernstige en voortdurende schending besluiten tot opschorting van bepaalde rechten van de betreffende lidstaat, waaronder stemrechten in de Europese Raad.[8] De activering van dit sanctiemechanisme van art. 7 lid 2 VEU is ingewikkelder dan de aanbevelingsprocedure uit lid 1, omdat het een unanieme beslissing van de Europese Raad vereist.[9] Bovendien is een enkele schending van artikel 2 VEU niet voldoende om te spreken van een ‘ernstige en voortdurende schending’, volgens de Europese Commissie moet de schending werkelijk voortdurend zijn en van systematische aard, die door nationale autoriteiten niet kunnen worden verholpen.[10] Deze hoge materiële drempel is de reden dat het mechanisme niet eerder is ingezet tegen lidstaten die geen duidelijke schending van artikel 2 VEU hebben begaan, maar enkel ondermaats lijken te presteren op het gebied van naleving van de fundamentele Europese waarden.[11] Een voorbeeld die de significantie van dit materiële vereiste illustreert is de deelname van de extreemrechtse partij FPÖ (Freiheitliche Partei Österreichts) in de regeringscoalitie van Oostenrijk tussen 2000 en 2005. Omdat een systematische schending van art. 2 VEU was vereist, kon er op grond van art. 7 lid 2 VEU geen sanctie worden opgelegd; ook met FPÖ in de regering werd er geen concrete inbreuk gemaakt op deze beginselen. Hierdoor werden diplomatieke sancties opgelegd en gezamenlijk gecoördineerd door de veertien overige lidstaten, maar zij bleken van korte duur: de Oostenrijkse coalitie bleek geen bedreiging te vormen voor de rechtsstaat en democratie in Oostenrijk. Duidelijk werd dat het sanctieregime zich niet leent voor inbreuken, of ontwikkelingen in wording.[12]
Ook door de procedurele eis uit art. 7 lid 2 VEU – die volledige unanimiteit vereist – ligt de lat voor het opleggen van sancties hoog. Er is dan ook enige discussie over de effectiviteit van de artikel 7-procedure tegen Polen, omdat het proces langdurig kan zijn en dus vereist dat alle EU-landen ermee instemmen om effectieve sancties op te leggen. Bovendien staat Polen hierin niet alleen, maar wordt zij binnen de Europese Raad gesteund door Hongarije.[13] Als deze drempel echter eenmaal is overwonnen, biedt artikel 7, lid 3 van het Verdrag voldoende flexibiliteit aan de Raad om eventuele sancties op de betrokken lidstaat af te stemmen. Het gaat hierbij niet alleen om de opschorting van rechten die voortvloeien uit de toepassing van de Verdragen, maar ook om rechten uit secundaire EU-regelgeving. Hierdoor kunnen zowel niet-economische als economische sancties worden opgelegd, bijvoorbeeld de schorsing van subsidies die voortvloeien uit secundaire regelgeving. Hoewel artikel 7, lid 2 van het Verdrag nog nooit is toegepast, zouden met name economische sancties effectief kunnen zijn, vooral als de betrokken lidstaat sterk afhankelijk is van subsidies vanwege de EU.[14]
De Europese Commissie heeft meerdere inbreukprocedures tegen Polen gestart bij het Hof van Justitie vanwege schendingen van de rechtsstaat, waaronder de onafhankelijkheid van het Hooggerechtshof en de Tuchtkamer.[15] Het Hof van Justitie heeft tot nu toe in alle zaken waarover het heeft geoordeeld de maatregelen van de Poolse regering veroordeeld. Deze procedures hebben tot op heden echter niet geleid tot een verandering van het beleid van de Poolse regering.[16]
Dat de Europese Commissie juist nu besloten heeft om de zaak aanhangig te maken bij het Europees Hof van Justitie is opvallend, omdat de Poolse president Duda juist vorige maand het Poolse Grondwettelijk Hof heeft gevraagd om de recente justitiële hervormingen te beoordelen. Het gaat om de hervorming van de Raad voor de rechtspraak, die in 2020 werd doorgevoerd en volgens critici de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in gevaar brengt. De Poolse president hoopt met deze stap duidelijkheid te krijgen over de grondwettelijkheid van deze hervormingen.[17] Het Grondwettelijk Hof is echter niet onafhankelijk en wordt gecontroleerd door de regering.[18] De vraag rijst daarom of het Grondwettelijk Hof in staat zal zijn om de hervormingen objectief te beoordelen.
Daarbij is het nog maar de vraag of de Poolse regering zich zal houden aan een uitspraak van het Europees Hof van Justitie. De regering heeft zich in het verleden al vaker verzet tegen uitspraken van Europese instellingen en heeft zichzelf gepositioneerd als verdediger van de Poolse soevereiniteit.[19] Hierdoor lijkt het onwaarschijnlijk dat de regering zich zomaar zal neerleggen bij een uitspraak van het Europees Hof van Justitie die in haar ogen de Poolse soevereiniteit aantast.[20]
Toch is het belangrijk dat de Europese Commissie deze zaak neerlegt bij het Europees Hof van Justitie. De rechtsstaat is een kernbeginsel van de Europese Unie en de Poolse hervormingen tasten deze rechtsstaat aan. Als de Europese Commissie deze ontwikkelingen ongemoeid zou laten, zou dit een gevaarlijk precedent scheppen voor andere lidstaten die ook neigen naar het ondermijnen van de rechtsstaat.
[1] R. Mazel, ‘Europese Commissie daagt Polen opnieuw voor de rechter’, NOS 15 februari 2023.
[2] J. Morijn, ‘De EU en de rechtsstatelijke crises in Hongarije en Polen: Urgentie vergt (gedifferentieerde) actie’, NJB 2021/203, afl. 3, p. 200-206.
[3] H.D. Hekking, ‘Erop of eronder voor Europa én de Poolse regering’, Financieel Dagblad 23 juli 2021.
[4] Zie bijvoorbeeld: HvJ EU 15 juli 2021, ECLI:EU:C:2021:596 (Europese Commissie/Polen).
[5] Artikel 7 lid 1 Verdrag betreffende de Europese Unie.
[6] Artikel 2 Verdrag betreffende de Europese Unie.
[7] D. Kochenov, ‘Busting the Myths Nuclear: A Commentary on Article 7 TEU’, EUI Law Working Papers, 2017/10.
[8] Artikel 7 lid 2 Verdrag betreffende de Europese Unie.
[9] Met uitzondering van de stem van de betrokken lidstaat.
[10] A. Jakab & D. Kochenov, ‘Introductory Remarks,’ in: A. Jakab & D. Kochenov (red.), The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance, Oxford: Oxford University Press 2016.
[11] A. Dootalieva ‘De afdwinging van de democratie en rechtsstaat: een analyse van politieke en juridische instrumenten’ SEW: Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2019/3-1.
[12] 28. K. Lachmayer, ‘Questioning the Basic Values- Austria and Jörg Haider’, in: A. Jakab & D. Kochenov (red.), The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance, Oxford: Oxford University Press 2016.
[13] P.A.M. Verrest, ‘Zorgen om de rechtsstaat in Polen bij uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2021, afl. 3-4.
[14] D. Kochenov, ‘Busting the Myths Nuclear: A Commentary on Article 7 TEU’, EUI Law Working Papers, 2017/10.
[15] HvJ EU 17 december 2018, ECLI:EU:C:2018:1021 (Europese Commissie/Polen), HvJ 24 juni 2019, ECLI:EU:C:2019:531 (Europese Commissie/Polen) en HvJ 8 april 2020, ECLI:EU:C:2020:277 (Europese Commissie/Polen).
[16] ‘Rule of Law: Commission launches infringement procedure against Poland for violations of EU law by its Constitutional Tribunal’, European Commission Press Release 22 december 2021.
[17] ‘Polish president seeks closure of court body to end EU row’, Deutsche Welle 2 maart 2023.
[18] HvJ EU 5 november 2019, ECLI:EU:C:2019:924 (Europese Commissie/Polen).
[19] J. Shotter, ‘Poland deepens Europe legal fight with ruling against ECHR’, Financial Times 24 november 2021.
[20] ‘Vicepremier: voorrrang EU-recht bedreigt Poolse soevereiniteit’, Nederlands Dagblad 18 september 2021.
The post Een crisis voor de rechtsstaat in Europa: de uitdagingen van de Poolse ‘democratie’ appeared first on Bulletineke Justitia.