De kinderopvangtoeslagenaffaire en de ‘Rutte-doctrine’

‘Ongekend onrecht’ is de naam van het verslag van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Niet enkel ongekend omdat de wijze waarop de ouders zijn aangepakt niet in verhouding stond tot de verwijten die hen werden gemaakt, maar ook omdat het ontzettend lang heeft geduurd voordat de omvang en ernst van het onrecht kenbaar werd bij de ambtelijke top.^[1]De Tweede Kamer is op het hoogste niveau herhaaldelijk geconfronteerd met ontijdige, onvolledige en onjuiste informatie rond de kinderopvangtoeslag.^[2]Het kabinet heeft onder de zogenoemde ‘Rutte-doctrine’ meermaals geweigerd de Tweede Kamer van informatie te voorzien, omdat in deze informatie ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ zouden staan.^[3]

De inlichtingenplicht

Een zorgelijke ontwikkeling dus. De inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen jegens de kamer is vervat in art. 68 Gw: ‘De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.’ Het belang van deze inlichtingenplicht is door de grondwetgever meermaals benadrukt. Er werd gesproken van een van de hoekstenen van de parlementaire democratie.^[4]In een factsheet over de reikwijdte van art. 68 Gw – door een aantal hoogleraren opgesteld op verzoek van de Vaste Kamercommissie voor Financiën in de Tweede Kamer – sprak men uit dat art. 68 Gw in samenhang met de ministeriële verantwoordelijkheid (art. 42 Gw) het staatsrechtelijke fundament vormen voor de verwezenlijking van de democratische controle op het openbaar bestuur. Het niet of verkeerd inlichten van de Kamers dient volgens hen als politieke doodzonde te worden beschouwd.^[5]

Oorspronkelijk kon de Kamer enkel als geheel om inlichtingen verzoeken. Gedurende de 20^eeeuw is van deze zienswijze afstand genomen. Bij de Grondwetswijziging van 1987 bestond een meerderheid die van mening was dat ook individuele Kamerleden recht hebben op inlichtingen. De regering heeft zich bij dit standpunt aangesloten.^[6]Deze wijziging blijkt dan ook uit de huidige redactie van art. 68 Gw, waarin staat dat de door ‘een of meer leden verlangde inlichtingen’ worden verstrekt. Uitgangspunt is dat de inlichtingen openbaar worden verstrekt.^[7]In een brief van 25 april 2016 vermeldde toenmalig minister Plasterk dat het vertrouwelijk informeren van de kamer een nuttige rol kan hebben, omdat het parlementaire controle mogelijk maakt als openbare informatieverstrekking niet verantwoord blijkt.^[8]

Zoals uit art. 68 Gw kan worden opgemaakt hoeven ministers en staatssecretarissen niet alle inlichtingen te verstrekken. Het artikel bevat ‘het belang van de staat’ als verschoningsgrond. Onder deze verschoningsgrond kan van alles vallen. De praktijk leert dat weigeringsgronden die onder het belang van de staat vallen onder andere de volgende zijn: (a) de eenheid van de Kroon, (b) de veiligheid van de staat, (c) vertrouwelijke bedrijfsinformatie, (d) bescherming van de persoonlijke levenssfeer, (e) gegevens betreffende een strafrechtelijk onderzoek, (f) gegevens die vallen onder een wettelijke geheimhoudingsplicht.^[9]Het verstrekken van inlichtingen kan echter niet door de Kamers worden afgedwongen. Laatste redmiddel voor de Kamers is de minister naar huis sturen. Hiermee verkrijgen zij echter de verlangde inlichtingen nog steeds niet. Een opvolgend minister kan er immers net zo goed voor kiezen de gevraagde inlichtingen niet te verschaffen.^[10]

Standpunt regering: reikwijdte art. 68 Gw

De wijze waarop de regering art. 68 Gw zelf interpreteert door de jaren heen is enigszins curieus. In een drietal brieven hebben ministers laten blijken hoe op dat moment door de regering naar de inlichtingenplicht werd gekeken. De drie brieven zullen op chronologische volgorde kort worden besproken.

In een brief aan de Tweede Kamer van 21 januari 2002 spreekt minister van BZK De Vries zich uit over de reikwijdte van art. 68 Gw. De regering stelt dat de verschoningsgrond van art. 68 Gw soms kan worden ‘ingekleurd’ door de weigeringsgronden uit de Wet openbaarheid van bestuur. Wel wordt opgemerkt dat een weigeringsgrond uit de Wob niet direct betekent dat de minister geen inlichtingen aan de Kamers hoeft te geven, maar dat hij een afweging dient te maken. Slechts in uiterste instantie is het belang van de staat in het geding. Een van de weigeringsgronden uit de Wob zijn bijvoorbeeld persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad (art. 11 Wob). De minister merkt wel op dat onder omstandigheden de mogelijkheid bestaat om informatie in geobjectiveerde vorm te verstrekken.^[11]Daarbij wordt benadrukt dat het parlement inzicht moet krijgen in de relevante feiten en argumenten die aan het uiteindelijke beleid ten grondslag liggen.^[12]

Na een aantal incidenten rees in het parlement in 2015 de vraag of het kabinet de brief uit 2002 nog onderschreef. Men vond de hantering van de term ‘persoonlijke beleidsopvatting’ onduidelijk. Op 25 april 2016 kwam minister Plasterk van BZK met een reactie.^[13]Aangegeven wordt dat indien de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren deel uit maken van het debat tussen de Kamer en minister, de ambtenaren en minister tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld. Gevolg hiervan zal zijn dat – aldus de minister – essentiële onderdelen van ons staatsbestel, zoals de ministeriële verantwoordelijkheid en de eenheid van de Kroon in het geding kunnen raken.^[14]Wel merkt de minister vervolgens op dat dit niet afdoet aan de verantwoordingsplicht van een bewindspersoon, waar het delen van argumenten die ten grondslag liggen aan het besluit, risico’s die in kaart zijn gebracht en andere relevante informatie onder valt. Relevante persoonlijke beleidsopvattingen moeten volgens de minister derhalve wel met de Kamer gedeeld worden, zij het in een geobjectiveerde wijze, zodat de anonimiteit van de desbetreffende ambtenaar word gewaarborgd. Informatie over intern beraad valt volgens de brief dus onder de informatieplicht.^[15]

Op 18 november 2019 werd door de minister van BZK een nieuwe brief aan de Kamer gezonden. De minister schrijft dat het ‘(…) onder artikel 68 Grondwet (…) staand kabinetsbeleid [is] dat stukken die zien op intern beraad geen onderdeel worden gemaakt van het debat met de Kamer.’ De regering gaat uit van een nieuwe interpretatie van art. 68 Gw die niet overeenstemt met de interpretatie in de brieven uit 2002 en 2016.^[16]Volgens eerdergenoemde factsheet is het gebruik van intern beraad als verschoningsgrond bij de informatieplicht tegen de achtergrond van een goed functioneren van het Nederlandse parlementaire stelsel erg onwenselijk. De regering wisselt de term ‘persoonlijke beleidsopvatting’ in voor ‘intern beraad’, waarmee volgens de factsheet de werking van de grondwettelijke inlichtingenplicht wordt beperkt op een wijze die niet in lijn is met de grondwetsgeschiedenis van art. 68 Gw.^[17]

Zelf interpreteren of uitbesteden?

Duidelijk is geworden dat de regering de interpretatie van art. 68 Gw heeft bijgesteld op een wijze die het makkelijker maakt om de verschoningsgrond in te roepen. Daarbij is deze interpretatie volgens verscheidene hoogleraren niet in lijn met de grondwetsgeschiedenis van art. 68 Gw. Wat mij betreft een zorgelijke ontwikkeling. De vraag kan dan ook worden gesteld of de regering wel de juiste persoon is om de reikwijdte van art. 68 Gw te bepalen. Heeft zij niet juist bij uitstek een ander belang bij de interpretatie dan bijvoorbeeld het parlement? Wie is de regering om te bepalen hoe groot de reikwijdte van art. 68 Gw is? Gaat de beperkte interpretatie over de reikwijdte van art. 68 Gw er voor zorgen dat zich in de toekomst schandalen van eenzelfde omvang als de kinderopvangtoeslagenaffaire zullen voordoen?

Kamerlid Pieter Omtzigt pleit voor een grondwettelijk hof. Dit hof zou als extra taak bijvoorbeeld toetsing aan art. 68 Gw krijgen. Dit is volgens hem wenselijk omdat de regering de bepaling nu zelf poogt te veranderen, wat er toe heeft geleid dat in de kinderopvangtoeslagenaffaire relevante documenten lange tijd zijn weggehouden van het parlement.^[18]Wellicht is het inderdaad tijd voor een grondwettelijk hof, immers: sinds wanneer is de uitleg van de wet taak van de regering en niet van de rechter?

^[1]Kamerstukken II2020/21, 35 510, nr. 2, p. 9.

^[2]Kamerstukken II2020/21, 35 510, nr. 2, p. 8.

^[3]Kamerstukken II 2020/21, 35 510, nr. 2, p. 29.

^[4]P.P.T. Bovend’eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p. 85.

^[5]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 2. https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2020Z00722&did=2020D01523

^[6]S. Hillenbrink, Het parlementaire inlichtingenrecht, TvCR2016, p. 324-325.

^[7]P.P.T. Bovend’eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p. 87.

^[8]S. Hillenbrink, Het parlementaire inlichtingenrecht, TvCR2016, afl 10, p. 332.

^[9]P.P.T. Bovend’eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p. 88.

^[10]Pot, van der/Elzinga, Hoogers & De Lange 2014, p. 791.

^[11]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 4; Kamerstukken II2001/02, 28 362, nr. 2, p. 10.

^[12]Kamerstukken II2001/02, 28 362, nr. 2, p. 10; P. H. Omtzigt, Een nieuw sociaal contract, Amsterdam: Prometheus 2021, p. 156-157.

^[13]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 5; S. Hillenbrink, Het parlementaire inlichtingenrecht, TvCR2016, afl 10, p. 328.

^[14]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 5; Kamerstukken II2015/16, 28 362, nr. 8, p. 7.

^[15]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 5; Kamerstukken II2015/16, 28 362, nr. 8, p. 8.

^[16]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 5; P. H. Omtzigt, Een nieuw sociaal contract, Amsterdam: Prometheus 2021, p. 159; Kamerstukken II2019/20, 28 362, nr. 23, p. 2.

^[17]Bovend’Eert, P., Kummeling, H., Munneke, S., & Voermans, W. (2020, jan 20). Factsheet Reikwijdte van artikel 68 Grondwet, p. 5-6.

^[18]P. H. Omtzigt, Een nieuw sociaal contract, Amsterdam: Prometheus 2021, p. 189.

The post Van inlichtingenplicht tot ‘Rutte-doctrine’ appeared first on Bulletineke Justitia.