Met aardappelpuree en tomatensoep gewapende klimaatactivisten bekladderen schilderijen, blokkeren de snelwegen en laten autobanden van SUV’s en terreinwagens leeglopen.[1] Dit alles met een doel: aandacht voor klimaatverandering. Hiermee staan fossiele subsidies hoog op de agenda, zo ook tijdens de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen. In vrijwel geen verkiezingsprogramma is de afbouw van deze fossiele subsidies onbesproken gebleven: volgens NSC, GroenLinks-PvdA, ChristenUnie, PvdD, Volt en SP moeten fossiele subsidies worden afgeschaft; de VVD wil dat vervuilers betalen, zodat het financieel loont te verduurzamen; de BBB wil de afbouw van de accijnsvrijstellingen op fossiele brandstoffen internationaal bespreekbaar maken. Dat voldoende politiek draagvlak bestaat om de fossiele subsidies af te bouwen is duidelijk, maar het uitfaseren van de fossiele brandstoffen gaat niet gepaard zonder risico’s. Een aantal van deze risico’s staan centraal in deze bespreking van fossiele subsidies.
Allereerst, wat zijn fossiele subsidies? Fossiele subsidies zijn belastingmaatregelen die het gebruik van fossiele brandstoffen stimuleren of goedkoper maken. Daar wordt veelvuldig gebruik van gemaakt; zo zijn er 31 regelingen geïdentificeerd waarmee de Nederlandse overheid voordeel verschaft aan verbruikers van fossiele brandstoffen.[2]Het gaat hier vooral om fiscale regelingen. Denk (bijvoorbeeld) aan de energiebelasting op gasverbruik: maar liefst twee derde van het gasverbruik door Nederlandse bedrijven is vrijgesteld van energiebelastingen, en voor grootverbruikers die wel worden belast geldt een laag tarief.[3] Middels degressieve tarieven en vrijstellingen betalen de grote energieverbruikers zo relatief minder dan burgers die energiebelasting betalen: huishoudens betalen voor 1 kubieke meter aardgas in 2019 22 keer zoveel energiebelasting als grote producenten.[4] De overheid heeft op basis van uitgebreide berekeningen de misgelopen staatsinkomsten vanwege de fossiele subsidies vastgesteld op €39.7 tot €46.5 miljard per jaar.[5] De bedragen wijzen op gederfde belastinginkomsten: geld wat goed te pas had kunnen komen voor ander beleid.
EU Emissions Trading System
De enorme bedragen die de overheid uitgeeft aan fossiele subsidies staat volgens velen haaks op de verwezenlijking van de energietransitie. Met afschaffing van de subsidies zal de vraag naar fossiele brandstof reduceren en tegelijkertijd worden extra inkomsten gegenereerd die gebruikt kunnen worden om een groene transitie te bekostigen, zo schrijft Fernandez van Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO).[6] Dat klinkt makkelijk, maar is het echt zo zwart-wit? Niet alleen in het pleidooi van Fernandez, maar ook in veel andere pleidooien, wordt geen of nauwelijks aandacht besteed aan het Europese systeem van de emissiehandel (EU Emissions Trading System; EU ETS). Ook in de eerder besproken Miljoenennota komt het EU ETS er karig van af.
Het ETS-mechanisme is een milieubeleid dat is ontworpen om klimaatverandering het hoofd te bieden. Dit systeem omvat de Europese Economische Ruimte, en is goed voor 40% van alle internationale handel in koolstofemissies.[7] De EU ETS verwezenlijkt dit doel door emissierechten te verhandelen. Producenten die onder de deelnemende landen vallen, hebben deze rechten nodig als zij broeikasgassen willen uitstoten: één emissierecht geeft het recht om één ton aan CO2 uit te stoten.[8] Aan de emissierechten is een plafond verbonden: per jaar neemt het aantal verhandelbare emissierechten af. Zo kunnen de deelnemende landen aan hun klimaatdoelstellingen voldoen.
Voor- en nadelen afschaffen fossiele subsidies
De richtsnoeren van de EU ETS hebben tot doel het risico van ‘koolstoflekkage’ te verminderen. Koolstoflekkage is het verschijnsel waarbij bedrijven hun productie verplaatsen naar landen buiten de EU met een minder ambitieus klimaatbeleid.[9] Wenselijk is dit niet, want dit leidt tot minder economische activiteit in de EU, terwijl de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd niet vermindert.[10] In hoeverre heeft het dan nog zin om de fossiele subsidies af te schaffen, nu reeds is voorzien in een middel om de uitstoot van broeikasgassen te beperken?
Daar zijn de meningen over verdeeld. Te betogen valt dat bij het afschaffen van fossiele subsidies geen substitutie plaatsvindt naar duurzame energie, maar wel een substitutie van Nederlandse producenten door buitenlandse producenten die nog steeds fossiele energie verbruiken.[11] In andere woorden: de producenten verplaatsen zich naar landen waar het verbruik van fossiele subsidies nog steeds rendabel is. In dat geval levert afschaffing van fossiele subsidies met name nadeel op voor Nederlandse producenten, en daarmee voor de Nederlandse economie. De energieverbruikers die niet verplaatsen naar omliggende landen zien hun concurrentiepositie verslechteren, omdat zij in Nederland hogere belastingtarieven betalen dan elders in Europa.[12] In dat licht verdient opmerking dat niet alleen in Nederland grootverbruikers minder belasting betalen dan kleinverbruikers: dat is in vrijwel elk Europees land het geval.[13] Aanhangers van deze argumenten zijn dan ook van mening dat een energietransitie – waarbij geen benadeling bestaat voor de Nederlandse economie – alleen verwezenlijkt kan worden door een versnelde verlaging van het emissieplafond, en niet door het afschaffen van fossiele subsidies.[14]
Anderzijds valt ook veel te zeggen over de locatiekeuze van producenten, want wat zijn voor hen de alternatieven? Kunnen producenten zich daadwerkelijk zo makkelijk onttrekken aan de geldende duurzaamheidsdoelstellingen door zich simpelweg te verplaatsen naar een ander land? Menigeen pleit van niet. Immers, het ontmoedigen van verbruik van fossiele brandstoffen vindt niet alleen plaats in landen die aangesloten zijn aan de EU ETS, maar ook daarbuiten. Zo worden inmiddels in de VS – onder de Inflation Reduction Act van de huidige president Joe Biden – groene subsidies uitgekeerd en zetten landen zoals India en China in op niet-fossiele energieproductie.[15] Kortom: producenten zullen ook buiten de EU ETS landen geconfronteerd worden met strenger klimaatbeleid. Daarnaast is het volgens velen nog maar de vraag in hoeverre koolstoflekkage echt bestaat: het dicht doen en elders openen van een fabriek levert enorme kapitaalvernietiging op. Denk aan het voorbeeld van toenmalig Shell-CEO Van der Veer; hij dreigde om de raffinaderij in Pernis te verplaatsen naar België, vanwege de belastende maatregelen die Shell werden opgelegd. Hoewel Van der Veer zijn zin niet kreeg, staat de raffinaderij nog steeds in Pernis.[16] Daarbij zou een risico op koolstoflekkage geen reden moeten zijn om het uitfaseren van fossiele brandstoffen van de hand te wijzen: de uitstoot van broeikasgassen treft niet alleen het klimaat en de overheidsbegroting, maar ook grote delen van Afrika, India en Zuid-China zullen onbewoonbaar worden.[17]
Of je het nou eens bent met het afschaffen van fossiele subsidies of niet, het laatste over dit onderwerp is nog niet gezegd. Een ding is wel duidelijk: er is een realistisch en voortvarend plan nodig om de risico’s van klimaatverandering te beperken.
[1] Zie bijvoorbeeld: ‘Hoe ver mogen actievoerders gaan? Een beetje overlast is prima’, NOS 3 september 2023 en ‘Klimaatactivisten lijmen zich vast aan lijsten Goya-schilderijen’, Parool 5 september 2022.
[2] H. Ekker, ‘Onderzoek: jaarlijks 37,5 miljard euro subsidie naar fossiele sector’, NOS 4 september 2023.
[3] Idem.
[4] Zo blijkt uit becijfering van Metten, zie: F. den Butter, Vervang fossiele subsidies door regulerende heffingen’, Me Judice, 6 november 2023.
[5] Zo blijkt uit een bijlage bij de Miljoenennota 2024 (Kamerstukken II 2023/24, 36410, 2, p. 376).
[6] R. Fernandez e.a., ‘Rechtvaardig afbouwen van fossiele subsidies’, SOMO 4 september 2023.
[7] V. Medina, Á. Pardo & R. Pascual, ‘The timeline of trading frictions in the European carbon market’, Energy Economics 2014, afl. 42, p. 378-394.
[8] Zie de website van de Europese Commissie: ‘What is the EU ETS?’, te raadplegen via deze link.
[9] S. Van Wijnbergen e.a., ‘Fossiele subsidies ondermijnen het klimaatbeleid’, ESB 18 september 2023.
[10] M. Mulder e.a., ‘Europees emissiesysteem bepaalt halen CO2-doelen, fossiele subsidies secundair’, ESB 9 oktober 2023.
[11] Idem.
[12] Kalavasta Rapport 2023: ‘Impactanalyse belastingmaatregelen basisindustrie’, te raadplegen via www.rijksoverheid.nl.
[13] A.F. Amores, S. Maier & M. Ricci, ‘Taxing Households Energy Consumption in the EU: the Tax Burden and its Redistributive effect, Energy Policy 2023, afl. 182, 113721.
[14] M. Mulder e.a., ‘Europees emissiesysteem bepaalt halen CO2-doelen, fossiele subsidies secundair’, ESB 9 oktober 2023.
[15] S. Van Wijnbergen e.a., ‘Fossiele subsidies ondermijnen het klimaatbeleid’, ESB 18 september 2023.
[16] Lees tip: R. Hertzberger, ‘Geen genade voor Shell’, NRC 11 augustus 2023.
[17] J. Hassler & P. Krussel, ‘Economics and climate change: Integrated assessment in a multi-region world’, Journal of the European Economic Association 2012, afl.10-5, p. 974-1000.
The post <strong>Groene beloften, grijze uitgaven</strong> appeared first on Bulletineke Justitia.