De ‘vreedzame’ demonstraties van Extinction Rebellion (hierna: XR) staan al maandenlang in de schijnwerpers. Van het vastlijmen van handen aan de tafel bij ‘Jinek’ tot het blokkeren van de A12 in de vorm van een ‘sit in’ – deze acties hebben de aandacht getrokken en vragen om een juridische analyse. XR noemt het zelf ‘vreedzame burgerlijke ongehoorzaamheid’ die naar eigen zeggen wordt beschermd door het grondwettelijke en verdragsrechtelijke demonstratierecht. Klopt die eigen analyse of wordt hier het beschermde domein van het demonstratierecht overschreden en zijn de activisten strafrechtelijk vervolgbaar?
Wat is het demonstratierecht?
Het demonstratierecht is een mensenrecht, vastgelegd in artikel 9 van de Nederlandse Grondwet (hierna: Gw) en artikel 11 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Het biedt een laagdrempelige manier voor iedere burger om deel te nemen aan het publieke debat. Belangenorganisatie Amnesty noemt het recht op de demonstratie ook wel de ‘zuurstof voor de democratie’.[1] Hoewel er geen wettelijke definitie bestaat van wat een ‘demonstratie’ is, komt het bij een demonstratie altijd aan op drie bepalende kenmerken: (1) een collectieve (twee of meer personen) (2) meningsuiting, (3) die plaatsvindt in het openbaar.[2] De inhoud van het protest doet er in beginsel niet toe. Zo oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:EHRM) dat een demonstratie mensen, die tegenstander zijn van de ideeën of standpunten die het probeert te bevorderen, kan en mag irriteren of beledigen.[3]
De bescherming van een ‘vreedzaam’ protest
Zolang een vorm van collectieve meningsuiting in het openbaar ‘vreedzaam’ is, wordt deze beschermd door het demonstratierecht.[4] Deze bescherming reikt ver: wanneer een demonstratie valt onder artikel 11 EVRM, leidt artikel 11, tweede lid EVRM er in een strafzaak toe dat strafbepalingen buiten toepassing moeten blijven, waardoor de overtreding van strafbare feiten in het kader van de demonstratie niet tot een veroordeling kan leiden.[5] Wanneer valt een demonstratie onder deze bescherming? En hoe staan de (grond)rechten van anderen in verhouding tot dit demonstratierecht?
Het begrip ‘vreedzaam’ gaat best ver. Zo kan je tijdens een demonstratie verkeersregels breken en zelfs enige schade toebrengen en blijft het protest toch aangemerkt als een ‘vreedzaam’ protest.[6] In een kort geding door de rechter erkend dat de blokkades van XR op de A12 een vreedzame demonstratie is. De rechter vermeldt hierbij dat in dergelijke situaties tolerantie van autoriteiten wordt verlangd, ook al is er sprake van een verstoring van het dagelijks leven, waaronder ook een ontwrichting van het verkeer. Hoe ver de tolerantie van de overheid moet gaan bij dergelijke disrupties kent per geval een eigen beoordeling en hangt af van de omstandigheden van het geval.[7] Het College voor de Rechten van de Mens heeft in augustus van 2020 naar aanleiding van acties van boeren tegen de stikstofmaatregelen, Black Liver Matter-demonstraties en demonstraties tegen de Covid19-maatregelen een aantal uitgangspunten van het demonstratierecht op een rij gezet. Volgens hen houdt de tolerantie van de overheid in ieder geval in dat de overheid is gehouden demonstraties te faciliteren en demonstranten te beschermen tegen bijvoorbeeld vijandig publiek of tegendemonstranten.[8] Ook verschillende andere protesten van XR, zoals de bezetting van een kantoorpand[9], een gemeentehuis[10] en het blokkeren van voetgangersoversteekplaatsen in de stad[11]worden door de rechter als ‘vreedzame’ demonstraties bestempeld die de bescherming genieten van artikel 9 Gw en 11 EVRM en daarmee tolerantie eisen van de overheid.
Het gaat er telkens om dat de demonstranten geen gewelddadige bedoelingen hebben.[12] Het fysiek en doelbewust ernstig verstoren van de dagelijkse activiteiten van anderen behoort niet tot de kern van het demonstratierecht.[13] Het overtreden van de wet als onderdeel van de demonstratie kan geoorloofd zijn, maar wanneer een protest actief het inperken van de rechten van andere burgers nastreeft, bijvoorbeeld door het oproepen tot haat, discriminatie of geweld, valt dit protest niet onder de bescherming van het demonstratierecht. Zo is door de rechter bepaald dat het aanspreken van individuele abortuskliniekbezoekers niet onder het betogingsrecht kan worden geschaard, omdat bezoekers van de abortuskliniek onevenredig werden gehinderd in hun vrijheid om ongestoord gebruik te kunnen maken van hun rechten uit de Wet afbreking zwangerschap.[14] In een andere zaak (de zogeheten ‘blokkeerfriezen’-zaak) heeft de rechter geoordeeld dat de blokkadeactie die door de protestanten werd opgeworpen op de snelweg niet de recht om te demonstreren toekomt, omdat de actie van de blokkeerfriezen niet gericht was op het uiten van een mening, maar enkel op het frustreren van een demonstratie van Kick Out Zwarte Piet in Dokkum.[15] Indien blijkt dat bij het protest de gemeenschappelijke meningsuiting niet voorop staat en andere elementen, zoals het dwangmatig inperken van andermans grondrechten, de boventoon voeren, is er niet langer sprake van de constitutionele bescherming van het demonstratierecht.[16]
Grenzen aan het demonstratierecht
Wanneer vaststaat dat een demonstratie valt onder de reikwijdte van de constitutionele bescherming, leidt dit niet automatisch tot de conclusie dat demonstranten helemaal niet (strafrechtelijk) gesanctioneerd kunnen worden. Een demonstratie is namelijk geen vrijbrief voor demonstranten om de wet te overtreden.[17] Bij de uitoefening van het demonstratierecht kan er door de rechter worden geoordeeld dat de demonstranten zich laakbaar gedragen. Wanneer de acties in het kader van vreedzame burgerlijke ongehoorzaamheid niet (meer) proportioneel of noodzakelijk is, mag hiertegen door de overheid worden ingegrepen en kunnen demonstranten hiervoor (strafrechtelijk) worden veroordeeld.
Een illustratief voorbeeld hiervan is de blokkade van het hoofdkantoor van de Rabobank door XR, waarbij ramen en toegangsdeuren tijdelijk onbruikbaar werden gemaakt, wat resulteerde in een inbreuk op het eigendomsrecht van de Rabobank. Het gedrag van de demonstranten werd als laakbaar beschouwd, aangezien er andere manieren waren om te demonstreren bij het hoofdgebouw van de bank. De rechter rechtvaardigde het politieoptreden in deze zaak, hoewel hij van mening was dat het minder fors had gekund.[18] Ook het optreden van de politie tegen XR door het inzetten van een waterwerper op de A12 om de demonstranten op te breken werd bijvoorbeeld door de rechter als rechtvaardig beoordeeld.[19]
Het demonstratierecht is geen absoluut recht. Dit recht mag op grond van het tweede lid van artikel 11 EVRM worden beperkt bij wet op een aantal gronden. Deze gronden zijn overgenomen in het tweede lid van artikel 9 Gw, waarin staat dat een protest mag worden beperkt of zelfs verboden wanneer dit nodig is voor de bescherming van de gezondheid, in het belang is van het verkeer of ter voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden. Wanneer de overheid ervoor kiest om een demonstratie te beperken of verbieden, dienen zij in hun besluit te motiveren waarom dit noodzakelijk en rechtvaardig is. Bij de proportionaliteitstoets wordt door de rechter gekeken naar de wijze van het politieoptreden en de zwaarte van opgelegde straffen tegen demonstranten.[20]
Strafrechtelijk optreden van de overheid
De Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) geeft uitvoering aan de regelingsopdracht van artikel 9, lid 2 Gw en is de wettelijke regeling waar artikel 11 lid 2 EVRM over spreekt. Zo volgt uit de Wom een kennisgevingsplicht van demonstraties die worden gevoerd op openbare plekken, zodat de gemeente indien nodig proactief kan reageren. Zo kan zij ook de inhoud van de demonstratie beperken, [21] bijvoorbeeld om opruiing te voorkomen.[22] Aan demonstranten die niet voldoen aan de kennisgevingsplicht kunnen sancties worden opgelegd.[23] Niet voldoen aan de kennisgevingsplicht (bij een spontane demonstratie) is echter geen rechtvaardiging voor de overheid om de demonstratie enkel daarom te beëindigen.[24] Wanneer de demonstratie niet plaatsvindt op een openbare plek kan de gemeente alleen repressief optreden.[25] Wanneer de demonstratie rechtmatig wordt beperkt of verboden, kan het overtreden van deze beperkingen of dit verbod leiden tot optreden van de overheid en eventueel strafrechtelijke aansprakelijkheid.[26]
Het vooraf inzetten van zware strafrechtelijke maatregelen, zoals het arresteren van organisatoren wegens opruiing vóór een demonstratie, kan volgens het College voor de rechten van de Mens een verlammend effect hebben op het uitoefenen van het recht op vrijheid van meningsuiting en vreedzaam protest, waardoor deze inzet moeilijk te rechtvaardigen is. Achteraf vervolgen van demonstranten is volgens het College acceptabel, maar alleen bij bewezen strafbare feiten. Een zekere mate van hinder hoort zoals gezegd bij een demonstratie en verdient de tolerantie van de overheid. Bij het klimaatprotest van XR op de A12 in Den Haag werden 6 klimaatactivisten een week voorafgaand aan het protest opgepakt 768 mensen, waaronder twee journalisten, gearresteerd. Volgens het College wordt door dergelijk ingrijpen druk gezet op het voor de democratie ‘essentiële’ demonstratierecht.[27]
Conclusie
De crux van bescherming onder het demonstratierecht ligt in de ‘vreedzaamheid’ van het protest, waarbij zelfs het breken van verkeersregels of het toebrengen van enige schade als acceptabel wordt beschouwd. Rechtszaken, zoals die tegen XR’s blokkade van de A12, erkennen dit ‘vreedzame’ karakter, waar tolerantie van autoriteiten wordt verwacht, ondanks verstoringen van het dagelijks leven. Intenties van de demonstranten staan voorop. Toch zijn er grenzen. Demonstranten met gewelddadige bedoelingen, die de rechten van anderen actief inperken, vallen buiten de bescherming van het demonstratierecht.
Hoewel bescherming onder het demonstratierecht niet immuniseert tegen strafrechtelijke sancties, vereist de uitoefening van dit recht een zorgvuldige balans. Overheidsoptreden moet proportioneel en noodzakelijk zijn. Rechters beoordelen of demonstranten zich laakbaar gedragen, en ingrijpen door de overheid kan gerechtvaardigd zijn. Aan de ene kant is het demonstratierecht een ‘essentieel’ grondrecht in onze democratie, maar deze staat tegenover de bescherming van de (grond)rechten van anderen. Te snel of hard ingrijpen door de overheid kan druk leggen op dit belangrijke grondrecht. De delicaat gehouden balans is essentieel om de democratie te handhaven, waarbij het recht om gehoord te worden wordt gekoesterd naast de plicht om de openbare orde te handhaven en de (grond)rechten van anderen te bewaken. XR lijkt met zijn protestacties regelmatig de grenzen van deze balans op te zoeken, wat, ongeacht het wel of niet bereiken van hun doelen, wellicht precies de maatschappelijke dialoog stimuleert die het beoogt.
[1] Amnesty International Netherlands, ‘Demonstratierecht onder druk’, november 2022, P. 11.
[2] B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 38.
[3] EHRM Plattform ‘Ärtze für das Leben’ tegen Oostenrijk, verzoekschrift 10126/82, 21 juni 1988, par. 32.
[4] Het niet aanmelden van een protest mag op zichzelf geen grond vormen voor een verbod of andere beperkende maatregel ten aanzien van de vreedzame demonstratie, zo volgt uit EHRM Bukta e.a. tegen Hongarije, verzoekschrift 25681/04, 17 juli 2007, par. 36.
[5] Op grond van artikel 94 Gw dienen deze bepalingen namelijk buiten toepassing te worden gelaten. Rb. Amsterdam van 2 mei 2019 (ECLI:NL:RBAMS:2019:4022,AB 2019/479, m.nt. J.G. Brouwer en B. Roorda.
[6] EHRM, Taranenko tegen Rusland, verzoekschrift 19554/05, 15 mei 2014, par. 91-93.
[7] Rb. Den Haag 13 oktober 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:15385, r.o. 4.15.
[8] ‘Van blokkades tot online demonstreren: wat mag wel en niet tijdens een demonstratie?’, College voor de Rechten van de Mens, 31 augustus 2020, mensenrechten.nl.
[9] Hof ’s-Hertogenbosch 13 mei 2022, ECLI:N:GHSHE:2022:1888.
[10] Rb. Noord-Holland 17 februari 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:1402.
[11] Rb. Rotterdam 31 december 2021, ECLI:NL:RBOT:2021:13063.
[12] Rb. Rotterdam 31 december 2021, ECLI:NL:RBOT:2021:13063, r.o. 8.3
[13] EHRM, Tuskio e.a. tegen Georgië, verzoekschrift 14237/07, 11 oktober 2018, par. 74.
[14] Rb. Noord-Holland 9 november 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4559, AB 2019, 475, m.nt. B. Roorda en J.G. Brouwer.
[15] Rb. Noord-Holland 21 juli 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:5579, r.o. 6.8.
[16] Rb. Noord-Holland 9 november 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4559, AB 2019, 475, m.nt. B. Roorda en J.G. Brouwer.
[17] Dit volgt uit de tekst ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ in artikel 9 Gw.
[18] Rb. Midden-Nederland 19 december 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:5240.
[19] Rb. Den Haag 13 oktober 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:15385, r.o. 4.15 en 4.16.
[20] Rb. Den Haag 13 januari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:174, r.o. 3.2.
[21] Art. 4 Wom; het gaat hierbij niet om een toestemmingsvereiste, maar een notificatieplicht die in dienst staat van de voorkoming van wanordelijkheden of misdrijven.
[22] Art. 131 Sr.
[23] EHRM 10 juli 2012, appl.nr. 34202/06 (Berladir e.a./Rusland), par. 41
[24] Dit is volgens het EHRM een disproportionele inbreuk op art. 11 EVRM (vgl. EHRM 10 juli 2012, appl.nr. 34202/06 (Berladir e.a./Rusland), par. 43).
[25] Art. 5-8 Wom.
[26] Handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5 Wom kan worden bestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete op grond van artikel 11 Wom.
[27] ‘Demonstratierecht onder druk, blijkt uit aanhouding klimaatactivisten’, College voor de Rechten van de Mens, 31 januari 2023, mensenrechten.nl.
The post <strong>Extinction Rebellions ‘vreedzame’ demonstraties: tussen Grondwet en Strafrecht</strong> appeared first on Bulletineke Justitia.