Hoever reikt het demonstratierecht op een universiteit?

Het demonstratierecht is een van de fundamentele rechten binnen onze rechtsstaat. De laatste jaren is het aantal demonstraties op universiteitscampussen in Nederland dan ook fors toegenomen. Ook op de Radboud Universiteit is dit zichtbaar.^[1] Zo riepen studenten en medewerkers de Radboud Universiteit op om hun verantwoordelijkheid te nemen en samenwerking met bijvoorbeeld Israëlische universiteiten te verbreken. Dit leidde tot vele ongeregeldheden, zoals tentenkampen, vernielingen, bezettingen van gebouwen en verstoringen van lezingen.^[2]

Het universiteitsbestuur stelt dat de vrijheid van meningsuiting en academische vrijheid belangrijke waarden zijn, maar keurt gedrag zoals bezettingen, geweld, intimiderende taal, vandalisme en opruiing af.^[3] Zo leidden de Pro-Palestina demonstraties tot een gevoel van onveiligheid onder studenten en medewerkers.Het bestuur benadrukt dat zowel aan de pro-Palestijnse als de Joodse/Israëlische kant mensen op de campus zich soms niet meer veilig of op hun gemak voelen.^[4] Dit had mede het vertrek van sociaalgeograaf Harry Pettit tot gevolg.^[5]

Deze ontwikkelingen roepen bredere vragen op over de grenzen van het demonstratierecht op universiteiten. Universiteiten zijn namelijk geen openbare plaatsen, maar ook geen gewone private instellingen. Het publieke karakter van onderwijsinstellingen maakt dat demonstraties een bijzondere positie innemen waardoor ze niet zonder meer te verbieden zijn, maar demonstraties desondanks ook niet onbegrensd plaats kunnen vinden. Dit spanningsveld vormt de kern van deze zowel juridische als maatschappelijke discussie.

In dit artikel staat daarom de vraag centraal: hoe ver reikt het demonstratierecht op universiteiten, en welke bevoegdheden hebben zowel de overheid als de universiteit zelf om het demonstratierecht te reguleren? Allereerst zal worden uitgelegd waarom het moeilijk is om op universiteiten het demonstratierecht te beperken. Vervolgens zal worden ingegaan hoe een universiteit zelf het demonstratierecht enigszins kan reguleren.

Demonstraties op universiteitsterrein: een bijzondere juridische positie
Allereerst is voor de afbakening van een demonstratie van belang of wordt gedemonstreerd op een openbare plaats of niet-openbare plaats. Voor demonstraties op openbare plaatsen geldt namelijk andere regelgeving dan voor demonstraties op niet-openbare plaatsen.^[6] Bij openbare plaatsen mag de burgemeester immers altijd beperkingen opleggen als hij dit noodzakelijk acht. Blijkens artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (hierna: WOM) kan de burgemeester indien hij dit goed motiveert, een demonstratie op een openbare plaats beperken op grond van bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.^[7] Bij niet-openbare plaatsen heeft de burgemeester een veel terughoudendere bevoegdheid en dient hij enkel repressief op te treden.^[8]

In artikel 1 lid 1 WOM wordt een openbare plaats gedefinieerd als een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. Dit betekent dat eenieder in beginsel vrij is om te komen, te blijven en te gaan.^[9]Te denken valt aan de Grote Markt en het Kronenburgpark. Plaatsen die niet als openbare plaats in de zin van art. 1 lid 1 WOM worden aangemerkt, worden in artikel 8 WOM aangeduid als ‘andere dan openbare plaatsen’.^[10] Denk aan woningen, winkels, maar ook universiteiten. Wanneer een demonstratie plaatsvindt op een van deze niet-openbare plaatsen, kan de eigenaar bepalen wie deze plaats wel en niet mag betreden. Dit kan middels huisregels, toegangsverboden of sluitingstijden.^[11] Bij demonstraties op niet-openbare plaatsen dient, zoals eerder vermeld, de overheid terughoudend en uiterst reactief te reageren.^[12] Dan bestaan er ook nog niet-openbare plaatsen met een publieke functie die hierdoor een unieke rechtspositie innemen. In juridische zin zijn het niet-openbare plaatsen met een private eigenaar, maar in maatschappelijk oogpunt bekleden deze plaatsen publieke functies, zoals universiteiten. Door deze publieke functie moet onder omstandigheden door de private eigenaar meer ruimte worden geboden aan de demonstraties, zoals op de Radboud Universiteit regelmatig het geval is.^[13]

In beginsel mogen demonstranten volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zelf bepalen waar ze demonstreren.^[14] Ook blijkt uit artikel 11 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dat de overheid een inspanningsverplichting heeft om demonstraties te faciliteren.^[15] Alleen wanneer de kernfunctie van de universiteit daadwerkelijk wordt verstoord, bijvoorbeeld wanneer onderwijs niet meer op een veilige wijze kan plaatsvinden, kan beperking gerechtvaardigd zijn. Dit zal doorgaans het geval zijn wanneer demonstraties veiligheidsrisico’s opleveren voor zowel studenten als medewerkers.

Wat kan een universiteit zelf doen?
Private eigenaren, zoals een eigenaar van een universiteit, hebben middels het burgerlijk recht en het strafrecht mogelijkheden om het demonstratierecht op hun grondgebied te beperken, ook al zijn deze slechts in beperkte mate effectief. Hoewel het burgerlijk recht in theorie opties biedt, zoals het vorderen van een gebiedsverbod via een beroep op onrechtmatige daad, blijkt dit in de praktijk weinig effectief.^[16] Het strafrecht vormt evenmin een toegankelijke route. Een aangifte wegens huis- of lokaalvredebreuk is afhankelijk van de bereidheid van het Openbaar Ministerie om tot vervolging over te gaan en wordt door rechters doorgaans terughoudend beoordeeld, uit angst dat demonstranten zullen worden ontmoedigd om van hun demonstratierecht gebruik te maken.

In dat licht kan worden geconcludeerd dat het demonstratierecht op universiteiten weliswaar ruimhartig moet worden beschermd, maar dat duidelijke grenzen en transparante regels noodzakelijk zijn om escalatie te voorkomen. De universiteit kan in haar huis- en gedragsregels duidelijk vastleggen onder welke omstandigheden zij tegen demonstranten mag optreden.^[17] Uit de beperkingsclausule van artikel 11 EVRM blijkt immers dat huisregels een beperking van het demonstratierecht mogen vormen. Om rechtskracht te hebben, moeten deze regels vooraf bekend en toegankelijk zijn voor bezoekers en demonstranten.^[18] Aangezien het op een universiteit gaat om een niet-openbare plaats dient de burgemeester terughoudend te zijn. Slechts in uitzonderlijke gevallen zou de burgemeester preventief kunnen optreden, bijvoorbeeld middels een noodbevel op grond van artikel 175 Gemeentewet.

Conclusie
De analyse laat zien dat universiteiten zich in een juridisch en maatschappelijk spanningsveld bevinden. Enerzijds zijn zij private eigenaren die in beginsel mogen bepalen wie hun terrein betreedt en onder welke voorwaarden. Anderzijds hebben zij een publieke functie die hun campus tot een plek maakt waar maatschappelijke discussie niet alleen plaatsvindt, maar zelfs zou moeten kunnen floreren. Het demonstratierecht krijgt hierdoor een bijzondere positie: het moet zo veel mogelijk worden gefaciliteerd, maar mag worden begrensd zodra de kernfunctie van de universiteit – het veilig en onbelemmerd verzorgen van onderwijs en onderzoek – in het geding komt. De gebeurtenissen op de Radboud Universiteit illustreren precies deze spanning. De tentenkampen, bezettingen en gevoelens van onveiligheid onder studenten en medewerkers maken duidelijk hoe fragiel de balans tussen vrije meningsuiting en veiligheid kan zijn. De uitdaging voor de komende jaren ligt in het vinden van een duurzame balans waarin zowel studenten en medewerkers zich vrij voelen om te demonstreren, als de universiteit haar onderwijs- en onderzoeksfunctie ongestoord kan vervullen.