TOENEMENDE POLITIEKE DRUK OP DE NEDERLANDSE RECHTSSTAAT

Een kwetsbaar evenwicht tussen macht en tegenmacht

De Nederlandse rechtsstaat wordt vaak beschouwd als een stabiel en betrouwbaar stelsel. Burgers mogen verwachten dat de overheid zich aan het recht houdt, dat rechters onafhankelijk oordelen en dat grondrechten effectief worden beschermd. Toch blijkt deze vanzelfsprekendheid minder stevig dan zij lijkt. De afgelopen jaren zijn diverse signalen afgegeven over toenemende politieke druk, dalend institutioneel vertrouwen en agressie richting ambtsdragers. Ook groeiende georganiseerde criminaliteit en restricties op democratische vrijheden, zoals het demonstratierecht, baren zorgen. Deze ontwikkelingen tonen aan dat de rechtsstaat niet alleen rust op formele normen en instituties, maar evenzeer op maatschappelijke omstandigheden, politieke cultuur en verantwoord gedrag binnen de staatsmachten.

Wat houdt de rechtsstaat in?
Om te begrijpen wanneer de rechtsstaat onder druk staat, is het van belang te schetsen wat zij omvat. Nederland is een democratische rechtsstaat: politieke macht ontstaat via vrije verkiezingen, terwijl de overheid is gebonden aan regels die burgers beschermen. Kernwaarden zoals de rechtszekerheid, gelijkheid en het legaliteitsbeginsel vormen de basis. Grondrechten mogen slechts worden beperkt wanneer daarvoor een wettelijke grondslag bestaat en de beperking proportioneel is. De rechter speelt daarbij een cruciale rol: hij controleert overheidsoptreden, beslecht geschillen en houdt de overheid aan nationale en internationale normen.[1]

Daarnaast wordt macht verdeeld over wetgevende, uitvoerende en rechterlijke organen, die elkaar in evenwicht moeten houden. Onafhankelijke media en maatschappelijke organisaties fungeren als aanvullende controlemechanismen. Samen waarborgen deze elementen een stelsel waarin burgers beschermd zijn tegen willekeur en waarin macht kan worden ingeperkt wanneer zij ontspoort. De rechtsstaat is daarmee niet statisch, maar juist een dynamisch systeem dat om constante onderhoud en waakzaamheid vraagt.

Waarschuwingen uit de praktijk: de NOvA-toets
De afgelopen jaren heeft de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) nadrukkelijk aandacht gevraagd voor mogelijke druk op de rechtsstaat. Sinds 2012 laat zij verkiezingsprogramma’s toetsen door een onafhankelijke commissie, die beoordeelt in hoeverre partijplannen de rechtsstaat versterken of juist verzwakken. De toets werkt met een stoplichtsysteem: groen voor versterking, oranje voor mogelijke spanning en rood voor verzwakking.

In de editie van 2025 was het beeld opvallend somber. Van de vijftien onderzochte programma’s kregen er maar liefst elf een rood licht.[2] Daarmee zet een trend van eerdere jaren door: in 2017 kregen nog vijf van de dertien partijen een rood licht, in 2021 zeven van de veertien en in 2023 tien van de achttien. De toename duidt op een groeiende bereidheid om maatregelen voor te stellen die raken aan grondrechten, de rechterlijke macht of institutionele tegenkrachten.

Volgens de commissie weerspiegelt deze ontwikkeling een verschuiving in de politieke cultuur: partijprogramma’s zoeken vaker de randen van het staatsrechtelijke kader op, bijvoorbeeld door strengere maatregelen op het gebied van migratie, criminaliteit of bestuurlijke herstructurering. Het gaat daarbij niet altijd om expliciete aantasting van de rechtsstaat, maar eerder om voorstellen die, in combinatie met bestaande kwetsbaarheden, kunnen leiden tot cumulatieve druk.

Structurele kwetsbaarheden van de Nederlandse rechtsstaat
Tinnevelt, Jansen en Van Emmerik benadrukten in 2023 al dat Nederland op cruciale punten afhankelijk is van politieke zelfbeperking.[3] Ons staatsbestel kent namelijk enkele kenmerken die, hoewel historisch verklaarbaar, structurele kwetsbaarheden met zich meebrengen. De drie meest relevante zijn:

1. Een beperkt constitutioneel toetsingskader: de rechter mag wetten in formele zin niet toetsen aan de Grondwet.
2. Sterke partijpolitieke sturing: de wetgever heeft relatief ruime beleidsvrijheid en kan met een gewone meerderheid ingrijpende besluiten nemen.
3. Een politieke cultuur die gebaseerd is op consensus en vertrouwen, maar kwetsbaar wordt wanneer dat vertrouwen afneemt of politieke verhoudingen polariseren.

Deze eigenschappen zijn dus niet nieuw, maar worden mogelijk problematisch wanneer politieke partijen de grenzen van het toelaatbare opzoeken of wanneer vertrouwen in instituties onder druk komt te staan. In dat geval ontbreken robuuste tegenkrachten en vangrails die ontsporing tijdig kunnen corrigeren.

Druk in de praktijk: vier mechanismen
Hoe kunnen die kwetsbaarheden zich manifesteren? Zowel de analyse van Tinnevelt e.a. als de NOvA-toets wijzen op vier manieren waarop partijplannen en beleidswijzigingen de rechtsstatelijke balans kunnen beïnvloeden.

1. Grondrechtenbeperkingen zonder stevige toetsing
Omdat de rechter wetten niet aan de Grondwet mag toetsen, kunnen parlementaire meerderheden relatief eenvoudig vergaande bevoegdheden creëren die ingrijpend effect hebben op grondrechten. Denk aan maatregelen op het gebied van surveillance, vrijheidsbeneming of migratiebeperking. Correctie is dan enkel mogelijk via internationale normen, zoals het EVRM. Die normen kunnen zelf echter ook onder politieke druk komen te staan. Hierdoor verschuift de bescherming van fundamentele rechten naar externe kaders die niet altijd dezelfde reikwijdte hebben als nationale grondrechten.

2. Druk op de rechterlijke macht
Voorstellen die de onafhankelijkheid, capaciteit of organisatie van de rechterlijke macht raken, hebben extra gewicht in een systeem waarin constitutionele toetsing ontbreekt. Zelfs subtiele vormen van druk, zoals begrotingsbeperkingen, reorganisaties of benoemingscriteria die meer ruimte geven aan politieke voorkeuren, kunnen de rechterlijke positie verzwakken en het machtsevenwicht verschuiven.

3. Politieke beïnvloeding van het Openbaar Ministerie
Voorstellen voor directere democratische of ministeriële sturing van het OM, of veranderingen in benoemings- en beoordelingsprocedures, vergroten de kans dat vervolgingsbeslissingen aangetast worden door politieke prioriteiten. Deze beïnvloeding vormt een risico omdat onafhankelijk vervolgingsbeleid een kernonderdeel is van een functionerende rechtsstaat.

4. Structureel gebruik van nood- en spoedmechanismen
Tijdelijk bedoelde maatregelen kunnen structureel worden toegepast, waardoor parlementair en rechterlijk toezicht verzwakken. Als zulke praktijken worden gelegitimeerd door politieke meerderheden, kunnen zij ingrijpende gevolgen hebben voor de balans tussen macht en tegenmacht.

Samen laten deze mechanismen zien hoe beleidswijzigingen, zelfs wanneer zij afzonderlijk niet ingrijpend lijken, bij elkaar opgeteld een aanzienlijke druk kunnen leveren op de rechtsstatelijke infrastructuur.

De problematiek van artikel 120 Grondwet
Deze mechanismen in acht genomen krijgt het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet bijzondere betekenis. Wanneer verschillende politieke voorstellen cumulatief druk uitoefenen op grondrechten of instituties, vergroot het ontbreken van constitutionele rechterlijke controle het risico op ontsporing van de macht van de politieke meerderheid en komen de rechten en belangen van kwetsbare groepen mogelijk in het geding.

Het toetsingsverbod bepaalt dat de rechter wetten in formele zin niet mag toetsen aan de Grondwet, het Statuut of algemene rechtsbeginselen. In zijn zienswijze uit 2022 benadrukte de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak opnieuw dat dit verbod in feite het gevolg heeft dat de rechter in concrete gevallen nauwelijks ruimte heeft om in te grijpen, ook niet wanneer een wettelijke regeling fundamentele constitutionele waarden onder druk zet.[4] De verantwoordelijkheid voor constitutionele controle ligt daarmee volledig bij de wetgever zelf.

Die constructie veronderstelt echter dat de wetgever alle toekomstige situaties kan overzien waarin een wet raakt aan grondrechten of andere constitutionele normen. In de praktijk is dat onmogelijk: ook zorgvuldig tot stand gekomen wetgeving kan in individuele gevallen leiden tot frictie met fundamentele beginselen. Omdat de rechter die frictie niet mag corrigeren, kan hij hooguit signaleren dat er spanning bestaat met constitutionele waarden, maar de regeling blijft onaantastbaar.

Dit creëert een structurele kwetsbaarheid in het Nederlandse systeem van checks and balances. Wanneer de wetgever constitutionele grenzen oprekt of onvoldoende onderkent, ontbreekt een onafhankelijke correctiemogelijkheid. Juist daarom benadrukt de Raad van State dat enige vorm van constitutionele toetsing een waardevolle aanvulling kan zijn: het zou zowel de rechtsbescherming van burgers als de normatieve kracht van de Grondwet versterken.

Conclusie
De Nederlandse rechtsstaat staat niet onmiddellijk op instorten, maar is kwetsbaarder dan vaak wordt aangenomen. Politieke voorstellen die grondrechten inperken, instituties onder druk zetten of noodbevoegdheden structureel maken, kunnen zich in een systeem zonder constitutionele toetsing sneller opstapelen dan in andere democratische rechtsstaten. De combinatie van politieke polarisatie, institutionele afhankelijkheid van politieke zelfbeperking en toenemende druk op onafhankelijke machten maakt duidelijk dat actief toezicht en eventueel onderhoud noodzakelijk zijn.

Weerbaarheid vergt niet alleen sterke instituties, maar ook politieke cultuur, respect voor tegenmacht en bereidheid om de rechtsstaat boven kortetermijnbelangen te plaatsen. Juist in die zin vormen de analyses van de NOvA, de literatuur en de Raad van State een belangrijke waarschuwing: een rechtsstaat blijft alleen stabiel wanneer macht ook echt wordt begrensd, niet alleen in theorie maar ook in de dagelijkse politieke praktijk.