Onderwijs aan de Radboud Universiteit; een niet vanzelfsprekende vanzelfsprekendheid!

Door: ,

J.J.M. Peters[1]

Een docent zwoegt voor het college, de student leest eens wat in de weids voorgeschreven literatuur, werkgroeponderwijs is verplicht en er is koffie tijdens het academisch kwartiertje. De wereld van het wetenschappelijk onderwijs bestaat voor de student uit vanzelfsprekendheden. Het universitair onderwijs oogt universeel. Juridisch gezien is dat een valse schijn. De schoolstrijd heeft Nederland opgezadeld met een onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Universiteiten zijn daardoor in hun doen en laten verschillende organisaties in juridisch perspectief. De Radboud Universiteit is net als de Tilburg University en de Vrije Universiteit Amsterdam te beschouwen als bijzondere universiteit.[2] Wat brengt dat voor een bijzonder rechtsregime met zich mee? Hoeveel merkt een student daarvan als hij tegen een beslissing van die universiteit op wil komen? In deze bijdrage een beknopte uiteenzetting over die vragen ter zake van de juridische positie van een instelling van bijzonder universitair onderwijs.

In Nederland kennen we twee stromen in het onderwijs: het openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs.  Het openbaar onderwijs wordt van overheidswege verzorgd. De onderwijsinstellingen zijn overheidsinstellingen en hun handel en wandel wordt grotendeels beheerst door het publiekrecht.  Openbaar onderwijs is – zoals de naam al doet vermoeden—voor iedereen toegankelijk ongeacht levensbeschouwelijke of religieuze overtuiging. Er gaat ook geen levensbeschouwelijke of religieuze boodschap van uit. Bijzonder onderwijs is levensbeschouwelijk of religieus juist niet neutraal en daarmee ook niet voor iedereen toegankelijk. Op grond van het tweede lid van artikel 23 Grondwet, staat het eenieder vrij om onderwijs te verzorgen met vrijheid van richting.[3] Dat wil zeggen dat men het onderwijs naar eigen levensbeschouwelijk en religieus inzicht mag inrichten zonder dat de overheid zich hierin inhoudelijk mengt. Bijzonder onderwijs wordt dan ook niet door instellingen van de overheid verzorgd maar door particulieren en is genormeerd naar het privaatrecht.

Helemaal gevrijwaard van publiekrechtelijke regels is het bijzonder onderwijs niet. Artikel 23 Grondwet geeft de overheid de bevoegdheid toezicht te houden op de kwaliteit van het bijzonder onderwijs en de overheid mag inhoudelijk eisen stellen, die tot uitdrukking komen in de zogeheten bekostigingsvoorwaarden gesteld aan het bijzonder onderwijs.[4] Het toezicht op de kwaliteit ziet op de bekwaamheid van het doceren. De bekostigingsvoorwaarden zijn praktisch gezien verplichtingen die door de overheid worden gesteld via de subsidiëring van het bijzonder onderwijs. [5] Voldoet een bijzondere onderwijsinstelling niet aan de gestelde eisen van de overheid dan ontvangt zij op dat punt minder of zelfs geen subsidie.

De bekostigingsvoorwaarden hebben dus betrekking op de financiering van de bijzondere onderwijsinstelling, maar nopen –in tegenstelling tot openbare onderwijsinstellingen—niet tot interne verplichtingen voor de bijzondere onderwijsinstelling.[6] De invulling die bijzondere onderwijsinstellingen geven aan de organisatie, toelatingseisen en onderwijs-en examenregelingen zijn privaatrechtelijk van aard en daar heeft de overheid in beginsel niets mee van doen.[7]

In de praktijk blijkt het onderscheid in bekostigingsvoorwaarden voor bijzonder onderwijs en de wettelijke regels voor openbaar onderwijs juridisch minder scherp te zijn.  Het bijzonder onderwijs is veelal grotendeels afhankelijk van overheidsfinanciering en de toenemende eisen die de overheid hierbij stelt, doen de grens tussen bekostigingsvoorwaarden en wetgeving vervagen.[8] Niet alleen vanuit een principieel opzicht blijft er desalniettemin onderscheid bestaan, ook het juridisch regime is verschillend. Dat bespeurt een student bij de (universitaire) onderwijsinstelling zodra hij het niet eens is met de beslissing van de instelling die hem aangaat. De student bij het openbaar onderwijs dient dan een wezenlijk andere beroepsweg te bewandelen dan bij bijzonder onderwijs, en inhoudelijk spelen de verschillen in het rechtskarakter in de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke normering van beide onderwijsvormen op; de vervaging ten spijt.

Hoe zit dit verschil binnen het universitair onderwijs globaal in elkaar? Op grond van artikel 7.60 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de Whw) is iedere onderwijsinstelling – zowel de openbare als de bijzondere – verplicht een College van beroep voor examens in te stellen waar een student beroep kan aantekenen tegen een beslissing vernoemd in art. 7.61 lid 1 sub a t/m g Whw.[9] De instelling en werkwijze van dit College is voor bijzonder als openbaar onderwijs gelijk maar kent een cruciaal verschil: beslissingen genomen in het openbare onderwijs leveren wél een Awb besluit op maar in het bijzonder onderwijs niet.[10] Dat kan bevreemden nu beide instellingen het universele universitaire onderwijs verzorgen, maar is de erfenis van de historische schoolstrijd. Beide stromingen van onderwijs ondernemen dezelfde activiteiten maar de uitkomst daarvan levert bij de een wel een appellabel besluit op als bedoeld in 1:3 Awb met bijbehorende rechtsbescherming bij de bestuursrechter en bij de ander niet.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs scherp aangezet bij het universitaire onderwijs.[11] De Afdeling maakt in haar uitspraak van 19 juli 2006 uit de memorie van toelichting bij de Whw op dat de door de wetgever gestelde uitzonderingen die de Whw aanbrengt op de Awb uitsluitend betrekking hebben op openbare instellingen van universitair onderwijs.[12] Zij laat daaruit volgen dat voor bijzondere instellingen geldt dat de Awb niet op hun handelen van toepassing is en in zoverre geen b-orgaan kunnen zijn. Dat sluit dus uit dat een beslissing bij een bijzondere universitaire onderwijsinstelling kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Op dit uitgangspunt geldt een onvermijdelijke uitzondering: het instellingsbestuur van een bijzondere universiteit geldt wél als bestuursorgaan – en neemt derhalve een besluit – zodra het beslist over de afgifte van een getuigschrift.[13] Dat kan ook moeilijk anders: aan het getuigschrift – in de volksmond ook wel ‘de bul’ of ‘het diploma’ genoemd – zit een wettelijk beschermde titel verbonden met wettelijke rechten (denk aan het recht om te promoveren en het civiel effect) en dat is een evident publiekrechtelijk rechtsgevolg.[14] Bij die beslissing is het instellingsbestuur aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1, aanhef en onder b, Awb. De beslissing is wél een besluit in de zin van de Awb en er staat een beroepsgang richting de bestuursrechter open. Bij alle andere – voorafgaande – beslissingen van de bijzondere onderwijsinstelling is er geen sprake van een besluit en dient de burgerlijke rechter te worden restrechter op te treden.[15]

Samenvattend kent het onderwijsrecht in Nederland dus ook twee stromingen in de rechtsgang: in het openbaar onderwijs speelt allerwegen de gang naar de bestuursrechter (uiteraard niet als het feitelijke handelingen of privaatrechtelijke rechtshandelingen betreft) en het bijzonder onderwijs kent maar één besluit met die rechtsgang: bij het afgeven van een diploma door het instellingsbestuur. Andere juridische aangelegenheden dienen aan de burgerlijke rechter te worden voorgelegd.

Een concreet voorbeeld waarbij het juridische verschil opspeelt betreft het zogeheten bindend studieadvies (BSA). Bij geschillen rondom het BSA blijkt dat het BSA een publiekrechtelijke en privaatrechtelijke ‘versie’ kent. Het verstrekken van het BSA door de Hanzehogeschool Groningen wordt niet aangemerkt als een beslissing waarop de Awb op van toepassing is, de Hanzehogeschool Groningen is immers een privaatrechtelijke rechtspersoon in het bijzonder onderwijs en niet aan te merken als een bestuursorgaan.[16] Men zal met deze ‘versie’ van het BSA naar de burgerlijke rechter moeten gaan. Daarentegen kent de Universiteit van Amsterdam een publiekrechtelijke ‘versie’ van het BSA. Daar bracht de Examencommissie van de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie een negatief BSA uit. Deze beslissing van de Examencommissie werd wel als een besluit van een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a gezien omdat de Examencommissie haar adviesbevoegdheid direct aan de Whw ontleent.[17] Het voorbeeld van het BSA illustreert dat openbare en bijzondere onderwijsinstellingen middels het geven van een BSA precies dezelfde soort beslissing maken maar dat door het onderscheid er in de beroepsgang twee verschillende versies van het BSA in omloop zijn.[18]

Het onderscheid tussen de openbare universitaire onderwijsinstelling en die op bijzondere leest geschoeid kent een principiële historie en ook een principiële uitwerking. Opmerkelijk is dan te constateren dat beide onderwijsinstellingen bij hun eigen rechtsgang aangewezen zijn – uit eigener beweging – op hetzelfde rechterlijke college waarop beroep openstaat: het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (CBHO).  Dit college is een onafhankelijke beroepsrechter die in beginsel voor het openbaar onderwijs toegankelijk is.[19] Een bijzondere instelling kan, eventueel met andere bijzondere onderwijsinstellingen een vergelijkbaar college instellen. In de praktijk blijken bijzondere onderwijsinstellingen hier geen gebruik van te maken en kiezen net als openbare onderwijsinstellingen voor de rechtsgang  bij het CBHO.[20]

Nemen we opnieuw de BSA-perikelen als voorbeeld. Beide onderwijsinstellingen kennen een formele beroepsmogelijkheid bij het bindend studieadvies bij het CBHO. Het CBHO heeft te dealen met het verschillend rechtsregime. Dat doet het college ook: het toetst (marginaal) het BSA aan de tussen de bijzondere onderwijsinstelling en student gemaakte privaatrechtelijke afspraken en de daarbij geldende redelijkheid en billijkheid.[21] Bij de openbare onderwijsinstellingen toetst het CBHO aan de hand van de WHW en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. [22] Dan blijkt het college via de invulling van de `open normen’ de uiteindelijke resultaten van de verschillende toetsing van de verschillende beslissingen heel dicht bij elkaar te kunnen krijgen.

Het onderscheid tussen openbare en bijzondere instellingen blijft het onderwijs in ons land verdelen. De inhoudelijke normering van het onderwijs heeft dientengevolge een heel ander karakter. Op principiële gronden is dat onderscheid door de Afdeling bestuursrechtspraak scherp aangezet. Dat een ander rechtsregime gezien de eenduidigheid van activiteiten tamelijk onbegrijpelijk raakt en praktisch onhandig zijn argumenten die het afleggen tegen de historische fundering van het onderscheid. Hoe wonderlijk is dan de constatering dat dit onderscheid alsnog gedempt wordt door een creatieve rechter die in beide rechtsgangen als bevoegde rechter optreedt. Nederland blijkt alleszins toch een polderland te zijn!

[1] Jorrit Peters is derdejaars student Nederlands Recht en zit in de medezeggenschap van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid te Nijmegen.

[2] Zie Wet op hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Wwh.

[3] P. Zoontjens, Bijzonder en openbaar onderwijs, AA 2003, p. 59.

[4] C.A.J.M. Kortmann, bijzondere examencommissies, AA 2006, p. 297.

[5] P. Zoontjens, Inleiding tot de onderwijswetgeving, Den Haag: Elsevier 1999, p. 15.

[6] Kortmann, 2006, p. 298.

[7] B.P. Vermeulen, Constitutioneel onderwijsrecht, Den Haag: Elsevier 1999, p. 63.

[8] Zoontjens, 1999, p. 15.

[9] P. Neijt, Ervaringen met het onderwijsrecht binnen het Landelijk Studenten Rechtsbureau, AA 2001, p. 2.

[10] B.P. Vermeulen, De betekenis van de Algemene wet bestuursrecht voor het bijzonder onder hoger onderwijs, AA 2001, p. 4.

[11] B.P. Vermeulen, AB 2007/41.

[12] ABRvS 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4273 (Hogeschool Zuyd) r.o. 2.4.4., Kamerstukken II 1995/96, 24 646 nr. 3, p. 30.

[13] ABRvS 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4273 (Hogeschool Zuyd) r.o. 2.4.5.

[14] J.A.F. Peters, JB 2006/257.

[15] Kortmann, 2006 AA p. 299.

[16] J.A.F. Peters, AB 2010/207., ABRvS 10 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BL2859 (Hanzehogeschool Groningen).

[17] ABRvS 12 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3709.

[18] J.A.F. Peters, AB 2010/207.

[19] P. Neijt, AA 2001, p. 97.

[20] Zoontjens, 1999 p. 204.

[21] zie onder andere CBHO 21 december 2015, 2015/152 en CBHO 28 november 2012 2012/072.

[22] zie onder andere CBHO 23 juni 2015 2015/314 en CBHO 22 februari 2012 2012/252.

Reageer op dit bericht

Recente artikelen

Recente reactie

Door: Benni de Jong

Dit is een helder en verduidelijkend artikel!Al roept Vladimir Poetin ook bij mij enige wrevel en gruwel op, voor het voortbestaan van een land als Rusland is hij mijns inziens onmisbaar, al laat zijn politieke uitvoering zeer te wensen over. Zijn voorgangers waren zéker niet het antwoord op deze post-communistische (groot?)macht! Gorbatsjov was té voortvarend in zijn progressieve beleid, terwijl de vrouwen betastende, immer dronken Jeltsin er een puinhoop van maakte. In de jaren negentig was Rusland dan ook een broednest van criminelen, die vrijwel ongehinderd hun gang konden gaan : het tekende de geboorte van de Russische mafia, die, inmiddels naar het Westen doorverhuisd, onuitroeibaar blijkt te zijn! Poetin, tenslotte, "het gesorg dat alles wir reg gekom het"... welnu, veel dan toch.Volgens mij wordt het weer tijd voor het herstel van de post-tweedewereldoorlogse Sovjet-Unie (of het eerdere tsaristische Russische Rijk), qua grondgebied en mensenmassa dan, om een voorlopig tegenwicht te kunnen bieden aan opkomende grootheden als China en India, en wie weet aan welke landen in Azië en mogelijk ook in Latijns-Amerika en Afrika nog meer, voor zover die zich in de nabije toekomst zullen komen aandienen om een stuk van de machtstaart in de wereld mee te verorberen... Ook voor de rest van het noordelijk halfrond, ons leefgebied, zal dit een steun blijken te zijn.Het puntje "Nederlandse-taalgebruik" is nog wat zorgelijk bij Chantal. Echter, de schrijfster is een jongedame van 20 lentes, die zich in de loop der jaren op dat punt nog wel verder ontwikkelen zal. Haar opmerkzaamheid en historische verwijzingen laten niets aan scherpte en zorgvuldigheid te wensen over.Ga zo door, mejuffrouw Van der Welde!

Door: Carola Leenders

Mooi artikel Kyra! Trots op je!

Door: Erna Smittenberg

"Smittenberg" uiteraard ...:.)

Uw browser is niet meer van deze tijd!

Update uw browser om optimaal van deze website (en vele anderen) te genieten Nu updaten!

×